本文编译自Hong, Tseng annd Lin. Guarding a New Great Wall: The Politics of Household Registration Reforms and Public Provisions in China, The China Quarterly: 251, pp. 776-797.

「中国是否正在废除户口制度？」早在十多年前，学者就已经开始探讨这个问题。然而，直到今天，城乡户籍的二元性依然顽固地存在。中国为什么如此不情愿改变「一国两制」的现状，这一现状又是如何得到维持的？尽管中国当局已经宣称取消了户口制度，但实证表明户口制度依然发挥着作用。比如，2017年，一幢大兴区的公寓楼起火，导致了19人死亡的惨案。然而，当地政府将火灾归咎于「低端人口」生明火取暖，并试图将他们全都驱逐出去。此处，「低端人口」通常指代在北京打工但尚未取得户口的「北漂」。这些「北漂」的处境往往十分悲惨：他们生活在「城中村」中，孩子无法在当地上学，也无法获得足额的医疗保险。尽管「低端人口」的艰难生存境况在被曝光后得到了社会各界的广泛关注，关于户口改革的社会讨论在不久后就销声匿迹。自从2016年起，基于资格证书、投资、购房情况和「社会信用」的「积分制」户口授予方式在北上广等城市广泛推行。这些措施在全国各地的大城市得到了迅速扩散，直到2020年。然而，随着疫情的到来，城乡居民在医疗资源上的巨大分配不均被置于聚光灯下。由于医疗体系对「本地人」和「外地人」的区别对待，户口管制再一次成为了众矢之的。

自从户口制度在20世纪50年的中国诞生以来，它就长期服务于偏向城市的经济体制。在其中，农村是被牺牲的代价，而城市是资源输送的对象。为了控制「农民进城」，这一制度将居民按照户口类别分成农村和非农村居民，按照所在地将居民分成本地和非本地居民。户口类别决定了居民能享受的福利，而所在地决定了福利的发放地。这样的双重区分使得「农民工」陷入尴尬的境地：他们有资格在城里居住、工作，但并不具有城市居民应得的福利。

户口制度存在已经超过半个世纪，其具体制度也随着城市化进程和市场改革的推进发生了变化。在本文中，我们基于选主理论（selectorate theory）和历史制度主义的框架来分析户口制度的变迁。选择理论用于分析在一代目时代的社会福利分层，历史制度主义则用来分析市场改革以来的渐进式的制度变迁。选择理论基于理性选择的视角，假设威权政体的统治精英通常通过公共产品在「小团体」里的选择性分配来获得政治支持。然而，这一理论并不能解释联盟中的成员为何会产生冲突，或是发生重组。因此，我们引入历史制度主义来分析党的执政策略，以及户口改革在不同阶段面临的抵制和利益冲突。

简单来说，我们提出这么一个观点：户口改革用来重塑福利的分配边界。市场改革后，党政和军队干部作为威权主义政权核心支持者的福利依然保持不变。然而，市场化改革后，国企员工曾经拥有的大量福利被迅速削减，随后引发的大规模裁员和破产潮使得农村居民的福祉大幅受损。不仅如此，市场化改革还将这些国企员工拥有的福利转移到了「有文化的城市居民」身上，也就是说，福利的分配对象发生了变化。根据最新的户口改革政策，人口超过300万的城市有权力控制当地的人口准入。我们将这类城市定义为「设防的城市」。在这些城市中，拥有户口的人成为了「有选择权的人」 ，他们被确保拥有公共物品的供给，特别是医疗和教育资源。尽管近期的改革取消了城市和农村户口的区别，「设防的城市」依然能够通过本地户口的取得限制来应对。我们由此认为，这一始于2014年的户口制度变迁已经变成了一道「新的长城」，用以防止公共福利向「低端人口」转移。

解释户口制度的诞生和变迁

本部分采用政治生存理论（political survival theory）和历史制度主义来解释户口系统的制度变迁。根据理性选择制度主义，为了保障自身的政治事业，统治者必须通过自身拥有的有限的财政权来「购买」支持者的支持，而在其中，某些支持者的作用更为关键。Mesquita等学者认为，大多数的政治实体由以下三类人组成：核心支持者（获胜联盟，winning coalition），公众支持者（「选举人」，selectorate members）和其他居民（被剥夺权利的人，the disenfranchised）。在这一框架中，获得支持的成本和失去支持的风险决定了统治精英分配公共物品的决策。例如，比较政治的研究表明，党国体制的国家存活时间通常高于军事独裁的国家。这是由于前者拥有更大的获胜联盟，而获胜联盟同「选举人」共享政治权力和物质利益。在这一意义上，中国正是前者的代表国家。

图1. 福利三级分层在中国的制度转换

获胜联盟（「第一梯队」）包括高层领导干部、军队、警察和司法公职人员。在福利的分层中，他们处于最高位置，获得「最为受宠」的公共物品供给，比如丰厚的养老金和免费的医疗。「第二梯队」，即「选举人」包括地方公务员、国企员工、在市场化改革前属于「单位」的居民。这类人群获得的福利与他们的职级有关，包括纳入「单位」开支的劳动保险、住房、教育和医保。「第三梯队」则包括被收取「剪刀差」的农村居民，他们只能获得最为基本的公共服务。以上就是户口改革之前的公共物品分配结构。

尽管选主理论详尽说明了福利的社会分层，但该理论无法说明其背后的变迁机制。Gallagher和Hanson提出，该理论并不能很好解释中国公共物品供给的变迁以及背后的形成逻辑——它被迅速的经济增长掩盖了。实际上，为了在市场化改革的同时保证政治稳定，「选举人」的范围改变是必须的。「获胜联盟」一直处于福利分配的优先地位，而「选举人」的改变则基于政治风险的考虑。在中国的例子中，曾经的「选举人」，即被称作「国企员工」的一群人，对于一代目时代的政权生存极为重要。在市场化改革后，政权的生存逐渐依赖于大城市中的资本所有者和「中等收入群体」。这群人的利益则通过户口制度的改革被纳入「选举人」范畴。当国企下岗潮引发社会不稳定时，用补偿政策换政治忠诚的举措得到实施。这一政策以政治稳定和经济增长为代价，推动新旧「选举人」团体的平稳交接。户口改革被地方政府抵制——他们不得不为这些新成员提供公共物品，并「驱逐」那些「低端人口」。

「选举人」的变迁过程说明在威权主义政权中，统治者提出制度变迁是为了保护自己的支持者。为了更好理解户口制度变迁的动力学，我们采用历史制度主义的观点来评估特定历史环境中的矛盾和冲突水平。在其中，Mahoney和Thelen提出的内生性制度变迁模型（model of endogenous institutional change）提供了分析该问题的洞见。他们将内生性制度变迁分成以下四类 。更替（displacement）在激进的政治转型（例如革命和民主化）进程中发生，在其中政治精英群体发生变更，他们提出全新的制度来维护自身的利益。层叠（layering）在新制度给旧制度「打补丁」的时候发生，其出现是为了保留既得利益者的否决权。漂移（drift）在政治精英有强激励改变制度来应对外生变化，但一部分既得利益者持保守态度时发生。漂移可能导致制度变迁失去其实际效果，并带来很多意外后果。转换（conversion）则在现存制度，但其具体的执行和解释方式则随着既得利益者的利益发生变化的情况下发生。与漂移不同，转换带来的制度变迁是微妙但有效的。 我们将中国的户口改革分为四个阶段：更替（1949-1958），层叠（1959-1991），漂移（1992-2013）和转换（2014至今）。在各个阶段中，制度变迁都反应了统治精英和选举人的权力相对变化，以及彼此之间的冲突。

户口系统的制度变迁

从置换（1949-1957）到层叠（1958-1991）

户口制度最早在1948年的东北地区实行。在国共内战之后，户口制度用来规制那些农村地区的未被登记的或是失业的居民。基于在东北时期积累的经验，第一个户口政策文件——《城市户口管理暂行条例》在1951年通过，由此开启了一个政府以公民的户口身份为工具来规制移民的时代。1958年，户口制度正式形成，它用来限制城乡居民迁移，并确定公共服务的提供边界。从此，分成三个梯队——党政干部、城市居民和农村居民的福利分层制度得以形成。

作为获胜联盟的党政干部拥有最高的政治权力和免费的公共物品。城市居民，特别是国企员工和集体经济单位的员工，作为「选举人」享有主要由单位开支的劳动保险等公共服务。农村居民，作为「边缘人」，集体支付他们自己的教育和医疗支出。如表1所示，获胜联盟从1958年到1982年在人口中的比例逐渐增加，从1.5%提高到3%。「选举人」团体则占了15.5%（8.5%为国企员工，7%为集体单位的员工），而广大农村人口则占了81.5%。